Umsóknarferlið, - ljónin á veginum

Alþingi hefur í dag ákveðið að sækja um aðild að Evrópusambandinu. Fyrir nokkru birti ég hér grein um umsóknarferlið sem ástæða er að rifja upp í ljósi tíðinda dagsins. Formlegi ferillinn er einfaldur: Ríkisstjórn Íslands sendir einfaldlega aðildarumsókn til ráðherraráðs ESB. Slík umsókn þarf alls ekki að vera ítarleg, raunar gæti textinn komist fyrir á einu blaði. Sendiherrann í Brussel gæti þess vegna skottast með hana yfir í byggingu ráðherraráðsins sem er bókstaflega steinsnar frá sendiráðinu.

Viðhafnarútgáfan væri að forsætisráðherra færi með umsóknina til leiðtoga þess ríkis sem fer með formennsku í ráðherraráðinu og afhendi í viðurvist fjölmiðla og fyrirmenna. Miðað við dagskrár helstu fyrirmanna nú er líklegast að forsætisráðherra eða utanríkisráðherra Íslands muni afhenda utanríkisráðherra eða forsætisráðherra Svía umsóknina á leiðtogafundi ESB síðar í mánuðinum, þann 27. júlí nk. En Svíar fara nú með formennsku í ráðherraráði ESB.

Þetta er semsé sáraeinfallt. En viðræður um aðild að Evrópusambandinu eru hins vegar afar umfangsmikið og flókið ferli þar sem hverjum steini í samskiptum viðkomandi ríkis og ESB er velt upp. Innan ESB er ferlið með þeim hætti að ráðherraráðið myndi eftir að umsóknin berst beina því til framkvæmdastjórnarinnar að meta hvort Ísland sé yfir höfuð hæft til að verða fullgildur aðili að ESB.

Öll aðildarríki ESB eiga formlega aðild að aðildarviðræðum en þau tala þó einum rómi gagnvart viðsemjandanum. Ríkið sem fer með forsæti í ráðherraráðinu hverju sinni kemur fram fyrir hönd aðildarríkjanna og stýrir vinnufundum ráðherra og aðstoðarmanna þeirra. Framkvæmdastjórnin annast undirbúninginn og metur stöðu þeirra ríkja sækja um aðild, gerir til að mynda ítarlegar skýrslur um ástandið í öllum þeim málaflokkum sem aðildarviðræðurnar og samstarfið innan ESB taka til.

Fyrsta hindrunin á veginum blasir nú þegar við okkur. Alþingi hefur ekki enn lagt blessun sína yfir Icesave-samkomulagið og þar til það mál hefur verið afgreitt má gera ráð fyrir að Bretar og Hollndingar muni hafa alla fyrirvara á aðild Íslands en öll ríki Evrópusambandsins þurfa að samþykkja nýtt aðildarríki. Slóvenía hefur til að mynda staðið í vegi fyrir aðildarsamningi Króatíu vegna deilna landanna um Piran-flóann. Samningsstaða okkar Íslendinga gagnvart Bretum og Hollendingum er því ansi flókin. Formlega uppfyllir Ísland hins vegar öll skilyrði aðildar.

Evrópusambandið setti aðildarskilyrði sín niður á ríkjaráðstefnu í Kaupmannahöfn árið 1993. Samkvæmt þeim geta lýðræðisríki í Evrópu sem búa við virkt markaðshagkerfi, stöðugt stjórnarfar og trygg mannréttindi auk þess að hafa getu til að taka yfir lagagerðir ESB, fengið aðild að ESB. Ísland uppfyllir öll þessi skilyrði. Í ljósi þess að bæði lagaumhvefi og efnahagslíf á Íslandi hefur nú þegar að mestu verið lagað að innri markaði ESB má gera ráð fyrir að aðildarviðræður fari fljótt af stað.

Það yrði svo í höndum framkvæmdastjórnarinnar að taka út stöðuna í íslensku þjóðfélagi meðan á viðræðuferlinu stendur og meta í skýrslum fyrir ráðherraráðið, sem hefur lokaorðið um niðurstöðu samninga fyrir hönd ESB. Í ljósi þess að Ísland yfirtekur nú þegar bróðurpartinn af lagabálki ESB í gegnum EES-samninginn og Shengen-landamærasamstarfið ættu viðræðurnar að geta gengið greiðlega fyrir sig. En það eru vissulega ýmis ljón í veginum.

Megináhersla Íslands yrði að tryggja yfirráðin yfir auðlindum sjávar og ástæðulaust að gera lítið úr því viðfangsefni. Ísland verður að fá óvéfengjanlega viðurkenningu á efnahagslögsögunni. Þá er afar mikilvægt að tryggja stöðu sauðfjárræktar með vísan í menningarlega arfleið þjóðarinnar og öðlast skiling viðsemjenda okkar á mikilvægi byggðaþróunar í svo harðbýlu landi sem Ísland vissulega er.

Aðildarviðræður EFTA ríkjanna, Austurríkis, Finnlands, Noregs og Svíþjóðar tóku innan við tvö ár. Ef Ísland verður ekki í samfloti með öðrum ríkjum í aðildarviðræðum gætu samningar tekið enn skemmri tíma. Ferillinn frá því að Ísland sækir um aðild og þar til að samningar liggja fyrir þarf því ekki að vera langur, jafnvel innan við ár gangi allt að óskum. Næsta skref yrði að setja aðildarsamninginn í þjóðaratkvæðagreiðslu, en pólitísk sátt er um það á Íslandi að ekki verður gengið í ESB án þess að þjóðin staðfesti aðildina í allsherjaratkvæðagreiðslu.

Áður en til til aðildar getur komið, að lokinni þjóðaratkvæðagreiðslur, þarf að breyta stjórnarskránni. Þegar EES-samningurinn var gerður á sínum tíma komst nefnd fjögurra lögfræðinga að þeirri niðurstöðu að hann bryti ekki fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar, en það var þó afar umdeilt meðal fræðimanna. Færa má rök fyrir því að þróunin á rekstri EES-samningsins hafi síðan hann var gerður verið með þeim hætti að hann takmarki fullveldi Íslands meira nú en í upphafi og brjóti orðið fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar.

Full aðild að ESB felur þar að auki í sér að Ísland myndi með formlegum hætti deila ákvarðanatökuvaldi, og þar með fullveldi, með öðrum þjóðum. Því er það nokkuð samdóma álit manna að breyta þurfi 21. grein stjórnarskrárinnar áður en Ísland getur gengið í ESB. Miðað við stjórnarskrár annarra ríkja er tiltölulega auðvelt að breyta íslensku stjórnarskránni þótt það geti tekið tíma. Einfaldur meirihluti þings þarf að samþykkja breytinguna, svo þarf nýtt þing að staðfesta stjórnarskrárbreytinguna að kosningum loknum.

Staðfestingaferlið fyrir ný aðildarríki ESB er enn fremur ansi flókið. Náist samningar þurfa Evrópuþingið og þjóðþing allra aðildarríkjanna að staðfesta inngöngu umsóknarríkisins. Aðildarríki Evrópusambandsins eru nú 27 talsins og starfa eftir margvíslegu fyrirkomulagi, hvert með sínu nefi eftir hefðum heima fyrir og innri stjórnskipan. Sum þinganna starfa í fleiri en einni málstofu og önnur eru byggð eftir sambandsríkjakerfi þar sem hvert og eitt undirþing þarf einnig að samþykkja inngöngu nýrra ríkja.

Í Belgíu einni þurfa til að mynda sjö aðskilin þing að staðfesta hverja einustu stækkun ESB. Svæðisþingin þrjú; í Vallóníu, Flandri og Brussel-svæðinu þurfa öll að leggja blessun sína yfir inngöngu nýrra ríkja, einnig þing tungumálasvæðanna frönsku og þýsku. Svo þurfa bæði neðri og efri deild belgíska þingsins einnig að votta allt saman. Þegar hér er komið við sögu er eins gott að búið verði að afgreiða Icesave-drauginn.

Takist það er ólíkleg að aðildarsamningur strandi í staðfestingarferlinu, en eigi að síður er rétt að hafa þetta atriði í huga, sér í lagi sökum þess að sumstaðar gætu leynst þingmenn sem telja sig hafa harma að hefna gagnvart Íslandi í kjölfarið á falli bankanna. Því er ekki útilokað að samningurinn gæti einhvers staðar lent í klandri, - til dæmis í Flandri.

Að jafnaði ganga ríki í ESB næstu áramót eftir að samningar og niðurstöður úr þjóðaratkvæði liggja fyrir. Á þeirri reglu eru þó til undantekningar. Líklega munu því í það minnsta tvö ár líða frá því umsókn er lögð fram þar til Ísland gengur í ESB, sennilega í allra fyrsta lagi um áramót 2012.

Það er svo ekki fyrr en að inn í Evrópusambandið er komið að Ísland getur sótt um aðild að Myntbandalagi Evrópu og hafið þann feril sem nauðsynlegur er áður en hægt er að skipta út íslenskum krónum fyrir evru. Fyrst þarf að sækja um aðild að ERM II og verja í það minnsta tveimur árum innan þess kerfis áður en hægt verður að taka upp evru, að uppfylltum ströngum skilyrðum fyrir því sem lögð voru í Maastricht-sáttmálanum.

Að lágmarki munu því fjögur ár líða áður en Ísland getur gengið í myntbandalag Evrópu og innleitt evru í stað krónu, frá því ákvörðun um að sækja um aðild að ESB er tekin. Líkast til mun taka tvö ár að ganga í ESB og svo rúmlega önnur tvö ár að aðlagast evrunni eftir að inn í ESB er komið. Lengur ef ekki tekst að koma böndum á verðbólguna, lækka vexti og ná jafnvægi í efnahagslífinu. Evran er því alltaf í fjögurra ára fjarlægð, að lágmarki, þar til að ákvörðun um aðildarumsókn liggur fyrir.

Þessi pistill er að stofni til byggður á eldri greinum höfundar.